In un contesto segnato da crisi molteplici, le scelte politiche e strategiche europee hanno assunto un rilievo crescente nel dibattito pubblico, soprattutto per il loro ruolo nel rispondere alle sfide della crescita, della crisi ambientale e dell’aumento delle disuguaglianze.
In questa intervista a Elena Granaglia, Professoressa di Scienze delle finanze all’Università Roma Tre e co-coordinatrice del Forum Disuguaglianze e Diversità, analizziamo l’attuale traiettoria europea, tra liberalismo e conservatorismo. Dalla governance del bilancio europeo alla fiscalità comune, dalle disuguaglianze territoriali alla transizione ecologica, Granaglia affronta i nodi strutturali che condizionano la possibilità di costruire un modello europeo capace di coniugare crescita, sostenibilità e giustizia sociale.
Tra la spinta culturale neo-liberista e/o conservatrice-autoritaria e quella di un’Europa orientata alla giustizia sociale, ambientale e alla pace, quale visione sembra oggi prevalere nelle scelte politiche e strategiche europee? Quali sono le ragioni?
Certamente, non stiamo osservando un’Unione orientata alla giustizia sociale, ambientale e alla pace. L’indicazione era già chiara guardando al programma inizialmente prospettato dalla Commissione. Considerando le informazioni disponibili sul welfare, il quadro risulta indicativo: tra i 45 impegni che la Commissione europea ha assunto come obiettivi di mandato, solo una quota ridotta ha natura sociale, e si tratta prevalentemente di impegni riconducibili alla soft law; mancano direttive vincolanti e misure che implichino obblighi stringenti. Anche l’espressione “diritti sociali” risultava meno presente nel linguaggio adottato. L’impostazione delle deleghe e delle priorità in ambito sociale tendeva a valorizzare la “preparazione” (preparedness) degli individui al mercato del lavoro più che la promozione dei diritti sociali, in discontinuità con fasi precedenti in cui il Pilastro europeo dei diritti sociali ha avuto maggiore centralità.
Gli sviluppi seguenti, alla luce anche del mutato quadro geopolitico, rafforzano ancor più questa valutazione. Basti pensare al grande aumento degli interventi in materia di armi, senza peraltro passi importanti nella direzione di una difesa comune che ci potrebbe fare risparmiare. Abbiamo avuto l’introduzione di Safe, un finanziamento di 150 miliardi, introdotto dal Consiglio con una procedura di urgenza che lo stesso Parlamento europeo giudica illegittima; della clausola di salvaguardia la quale, solo per la spesa in difesa, permette di sforare di 1,5% la soglia del 3% di deficit e del Fondo Europeo per la Difesa e il Programma per l’industria europea della difesa. Abbiamo altresì avuto la sostanziale generalizzazione alle diverse politiche di finalità dual use, dalla coesione, come abbiamo detto, fino alla ricerca e agli interventi strutturali relative alle grandi reti di comunicazione.
Al contempo, il nuovo Patto UE sulla migrazione e l’asilo, approvato nel 2024 e in vigore dal giugno 2026 implica un rafforzamento della gestione delle domande di asilo ai confini dell’Unione, con la possibilità di trattenimento prima dell’ingresso nei Paesi membri, con un’estensione del concetto di Paese terzo sicuro ai Paesi di transito o a quelli con cui esistano accordi con l’UE o con gli Stati membri (è considerato sicuro un paese che ha soglie di riconoscimento del diritto di asilo inferiori al 20%).
Un altro tema cruciale sono i programmi di coesione, tradizionalmente associati alla dimensione della “Europa sociale”. Le condizioni di impiego di alcune risorse risultano più ampie, con possibilità di assegnazione anche a grandi imprese, incluse realtà riconducibili alla produzione di armamenti, nonostante l’impostazione originaria fosse maggiormente focalizzata sullo sviluppo locale e sul sostegno alle piccole e medie imprese. In questo contesto si inseriscono anche argomentazioni secondo cui la produzione di armi sarebbe compatibile con obiettivi ESG (ambientali, sociali e di governance), richiamando l’impatto occupazionale e di sviluppo.
E’, inoltre, in corso, un vistoso programma di semplificazione che, nel nome di una competitività non definita, rischia di mettere a repentaglio regolazioni importanti per la giustizia sociale. Tale programma, inoltre. si basa su dieci pacchetti Omnibus, un meccanismo legislativo controverso in quanto raggruppa misure non correlate, la cui procedura di realizzazione è caratterizzata da molta opacità. Un altro esempio è il blocco effettuato della direttiva sulla due diligence passata dalla prima Commissine von der Leyen che obbligava le grandi imprese a identificare, prevenire e mitigare gli impatti negativi sui diritti umani e sull’ambiente lungo tutta la catena di fornitura.
Rispetto all’influenza conservatrice-autoritaria, poi, un dato su cui riflettere sono le tante istanze in cui, nel Parlamento europeo, il Partito Popolare ha votato con la destra. Dunque, si. È difficile trovare nuclei di giustizia sociale e ambientale. L’elemento più positivo rimane l’impegno alla decarbonizzazione, anche se le risorse ad esso dedicate sono largamente insufficienti.
Da cosa nascono concretamente le preoccupazioni per la rinazionalizzazione del bilancio europeo e quali potrebbero essere le principali conseguenze di un bilancio più centrato sugli interessi nazionali che su quelli comuni?
Le preoccupazioni espresse rispetto a una rinazionalizzazione del bilancio europeo si fondano su alcuni orientamenti ricorrenti nella definizione del prossimo Quadro finanziario pluriennale. In particolare, in tale Quadro emergono tre assi principali: una forte centralità dei piani nazionali, che attribuisce agli Stati membri un ruolo predominante nell’individuazione delle priorità di spesa; un fondo dedicato alla competitività, coerente con l’impostazione sopra richiamata di una sostanziale disattenzione alla dimensione sociale ; e un fondo per l’azione esterna, che include ambiti quali la difesa e i partenariati strategici, spesso presentati come funzionalmente connessi alla competitività. In questo impianto risalta l’assenza di una chiara e strutturata dimensione sociale, che continua a rimanere marginale tanto nella programmazione quanto nelle prospettive di lungo periodo. Un ulteriore elemento rilevante è l’introduzione di una maggiore flessibilità nella gestione delle risorse. Pur a fronte di stanziamenti formalmente definiti, l’ampliamento dei margini discrezionali della Commissione nella loro allocazione solleva interrogativi in termini di trasparenza e controllo democratico, poiché rende meno leggibili i criteri che guidano le scelte di bilancio.
Il nodo centrale della rinazionalizzazione riguarda il ruolo dell’Unione Europea nella fornitura di beni che richiedono una scala sovranazionale, spesso definiti beni pubblici europei. Anche quando non soddisfano pienamente i criteri teorici di non escludibilità e non rivalità, questi beni necessitano di un approccio europeo per essere efficacemente garantiti. Ambiti come le infrastrutture tecnologiche, la gestione dei dati, la ricerca scientifica o la transizione ecologica presentano forti interdipendenze e non possono essere affrontati in modo efficiente a livello esclusivamente nazionale. In tali contesti, l’azione frammentata degli Stati non consente di realizzare economie di scala né di prevenire comportamenti opportunistici, come il free riding. Considerazioni analoghe valgono anche per la difesa, che già nelle riflessioni fondative del progetto europeo veniva indicata come un ambito che richiede una gestione comune, mentre le scelte industriali continuano in larga misura a rimanere nazionali, con effetti negativi in termini di coordinamento e interoperabilità. La rinazionalizzazione comporta anche un rischio sul piano dell’architettura istituzionale. Uno dei punti di forza del federalismo fiscale è la possibilità di articolare una governance multilivello, in cui i diversi livelli di governo si controllano e si bilanciano reciprocamente. La concentrazione delle decisioni a livello nazionale indebolisce questo equilibrio e rende più difficile il dialogo con i livelli subnazionali, che dispongono di conoscenze essenziali per la definizione di politiche industriali e sociali adeguate ai contesti territoriali. Un assetto multilivello, che integri dimensione europea, statale e locale, appare invece più adatto ad affrontare sfide complesse e interconnesse.
L’esperienza legata alla gestione del PNRR ha già messo in luce i limiti di un’impostazione fortemente centrata sugli Stati membri, alimentando il dibattito sull’opportunità di una maggiore gestione europea dei progetti, più coordinata e meno frammentata. Oltre agli aspetti di efficienza, una maggiore dimensione europea dei progetti finanziati ha anche un valore simbolico rilevante: la costruzione di un senso di appartenenza comune. La condivisione di iniziative concrete contribuisce a rafforzare l’identità europea e a contrastare il deficit di partecipazione e di identificazione con il progetto dell’Unione. La cooperazione pratica, come già suggerito nelle origini dell’integrazione europea, può favorire non solo risultati materiali, ma anche una più profonda coesione politica e culturale.
Quanto è concreto il rischio che si riduca il protagonismo delle regioni a vantaggio degli Stati centrali, e che questo ridimensionamento aumenti le disuguaglianze territoriali? Quanto è importante, per la giustizia distributiva, mantenere o promuovere quelle “politiche sensibili alle persone nei luoghi” nella programmazione europea?
Il protagonismo delle realtà locali rappresenta un elemento essenziale per l’efficacia delle politiche di sviluppo, e il suo ridimensionamento costituisce un rischio concreto nell’attuale configurazione delle politiche europee. È difficile concepire interventi di sviluppo efficaci senza valorizzare la voce, le relazioni, le conoscenze e le competenze presenti a livello territoriale. In assenza di questo patrimonio informativo, le politiche tendono a risultare calate dall’alto, poco aderenti ai contesti specifici e quindi meno efficaci. Questo non implica una difesa di approcci esclusivamente localistici. Al contrario, la prospettiva sostenuta anche dal Forum Disuguaglianze e Diversità è quella di una governance multilivello, in cui le strategie top-down si integrano con processi bottom-up. Il livello locale non è automaticamente virtuoso, e per questo risulta fondamentale l’esistenza di strumenti di indirizzo, finanziamento e monitoraggio a livello nazionale. Tuttavia, tali strumenti dovrebbero rafforzare, e non sostituire, il protagonismo dei territori. Per quanto riguarda le disuguaglianze territoriali, le evidenze empiriche mostrano un aumento delle disparità tra aree subnazionali. Se si considerano esclusivamente le differenze tra Stati membri, il divario complessivo risulta in diminuzione; al contrario, all’interno dei singoli Stati le disuguaglianze territoriali tendono ad ampliarsi. Questa dinamica emerge con chiarezza analizzando i dati a livello subnazionale, spesso definiti come “province europee”. Il fenomeno segnala la necessità di politiche di sviluppo locale capaci di attivare risorse, competenze e capitale sociale presenti nei territori, al fine di contrastare processi di polarizzazione spaziale.
Il rischio di una riduzione del ruolo delle regioni a favore degli Stati centrali ha implicazioni rilevanti anche sul piano della giustizia distributiva. Le politiche “sensibili alle persone nei luoghi” svolgono una funzione cruciale proprio perché tengono conto delle specificità territoriali nella progettazione degli interventi. Trascurare questa dimensione significa aumentare la probabilità che le politiche pubbliche producano effetti regressivi o rafforzino disuguaglianze preesistenti. In questo senso, mantenere e rafforzare il ruolo delle regioni e degli enti territoriali nella programmazione e nell’attuazione delle politiche europee non rappresenta soltanto una scelta amministrativa, ma una condizione necessaria per garantire coesione sociale e territoriale. Un approccio multilivello, che integri in modo coerente dimensione europea, nazionale e subnazionale, appare quindi essenziale per affrontare le disuguaglianze territoriali e promuovere uno sviluppo più equo e inclusivo.
Abbiamo parlato delle disuguaglianze all’interno degli Stati e tra Stati. Dopo la pandemia e con la realizzazione del PNRR, si è spesso discusso della mutualizzazione del debito europeo. Quali benefici concreti potrebbe portare un bilancio europeo fondato su questo principio in termini di coesione, welfare e riduzione delle disuguaglianze tra Stati?
Con il concetto di mutualizzazione del debito si intende la condivisione del debito pubblico tra i Paesi membri attraverso strumenti di indebitamento comune, come gli eurobond. I benefici di questo approccio sono molteplici. Un primo vantaggio riguarda il finanziamento dei beni pubblici europei. Le risorse del bilancio dell’Unione Europea rappresentano una quota limitata del reddito nazionale dell’Unione, attorno all’1,2%, risultando insufficienti rispetto alle esigenze connesse alla transizione ecologica, alla coesione sociale e agli investimenti di lungo periodo anche alla luce dell’incremento della spesa militare. In questo contesto, la mutualizzazione del debito costituisce uno strumento rilevante per ampliare la capacità finanziaria europea. Un secondo beneficio riguarda le politiche economiche nazionali. In un contesto caratterizzato dalla volatilità dei mercati finanziari, i Paesi con elevati livelli di indebitamento risultano particolarmente esposti a pressioni che limitano la possibilità di adottare politiche fiscali espansive. Il finanziamento europeo di una parte degli investimenti destinati a migliorare le condizioni di vita delle persone contribuirebbe ad alleggerire i vincoli sui bilanci nazionali, offrendo agli Stati maggiori margini di manovra per politiche di sviluppo e di giustizia sociale. La mutualizzazione del debito produce quindi un duplice effetto: consente di finanziare beni pubblici europei e, al tempo stesso, riduce la vulnerabilità dei singoli Stati alle dinamiche dei mercati finanziari. Questo rimanda a una questione più generale sul ruolo dell’Unione Europea, che dovrebbe intervenire direttamente nei casi in cui l’azione federale è giustificata, evitando però di imporre vincoli che ostacolino l’autonomia degli Stati nell’attuazione di politiche efficaci e socialmente eque.
In questo quadro, il tema della qualità della spesa pubblica assume un’importanza centrale: la disponibilità di risorse comuni richiede meccanismi di responsabilizzazione che garantiscano un impiego coerente con gli obiettivi di equità e sviluppo sostenibile. Naturalmente, vanno anche pensati altre vie, oltra alla mutualizzazione del debito, quali l’incremento delle risorse proprie dell’Unione.
Si può evitare che la competitività si traduca necessariamente in un aumento delle disuguaglianze? Come è possibile, se è possibile, coniugare semplificazione, crescita economica e sostenibilità sociale?
Nel 2024, nel Piano per la competitività dell’Unione Europea e nel rapporto Draghi veniva messa in discussione l’idea che la competitività dovesse essere perseguita principalmente attraverso la compressione dei salari. In alternativa, si proponeva una strategia fondata sulla creazione di grandi “campioni europei” in grado di trainare l’innovazione e la crescita. Questa impostazione solleva, tuttavia, interrogativi rilevanti sul rapporto tra crescita economica e distribuzione. I grandi campioni generano disuguaglianze anche elevate, come vediamo negli Usa. Ora, in Europa abbiamo ancora lo stato sociale e, infatti, Draghi nel suo rapporto affida allo Stato sociale il contrasto delle disuguaglianze. Il problema è che disuguaglianze elevate segnalano anche un cambiamento nei rapporti di potere. Chi è più ricco, chi “vince” nel mercato avrà anche più potere per resistere alla tassazione necessaria per finanziare la redistribuzione. Detto in altri termini, la concentrazione delle risorse concerne non solo sulla distribuzione del reddito e della ricchezza, ma anche gli equilibri di potere, riducendo lo spazio politico per interventi correttivi. Inoltre, non solo la giustizia sociale non è solo compito dello Stato sociale. È compito anche dell’economia: come diceva Rawls, la giustizia è la prima virtù delle istituzioni sociali, La giustizia sociale deve caratterizzare le regole che presiedono al gioco dell’economia. Prospettive come quella della predistribuzione sottolineano che il surplus prodotto collettivamente non si distribuisce in modo automatico, ma richiede regole condivise che ne guidino la ripartizione in senso equo. Nel corso degli ultimi decenni si è osservato un indebolimento della posizione del lavoro, con una riduzione della quota di valore aggiunto destinata ai redditi da lavoro e un indebolimento del potere contrattuale dei lavoratori. Questo processo ha favorito l’aumento dei redditi da capitale e una crescente polarizzazione interna al mondo del lavoro, con la coesistenza di “lavoratori ad alto reddito” e “lavoratori a basso reddito”. La posizione che separa temporalmente crescita e redistribuzione e che può essere sintetizzata nell’approccio dei “due tempi”, prima crescere e poi redistribuire, va abbandonata.
Esistono alternative capaci di integrare competitività, crescita economica e sostenibilità sociale già nella fase di funzionamento dei mercati. Tra queste rientrano il sostegno alla contrattazione collettiva e alla più complessiva introduzione di forme di democrazia economica, l’istituzione di organizzazioni pubbliche o non profit per la gestione collettiva dei dati, il rafforzamento dell’antitrust, il divieto di paradisi fiscali in Europa..
In ambito europeo sono stati introdotti alcuni strumenti orientati a garantire che la crescita rispetti criteri di giustizia, come la direttiva sul salario minimo, tuttavia, tali strumenti incontrano limiti applicativi e rischi di indebolimento come abbiamo visto con la due diligence sopra citata.
Uno dei temi centrali, collegato alla crescita e a come vengono distribuite le risorse, è anche quello degli investimenti nella transizione ecologica. Nel contesto attuale, in cui il Green Deal appare sempre più fragile e talvolta contraddittorio, il Piano sociale per il clima rappresenta un’opportunità importante per impiegare le risorse del Fondo sociale per il clima europeo. Quali scelte concrete sono già state adottate in questa direzione e cosa manca ancora perché la transizione ecologica sia anche giusta, inclusiva e redistributiva?
Il Fondo sociale per il clima rappresenta uno strumento potenzialmente rilevante per integrare le politiche ambientali con quelle sociali e affrontare le implicazioni distributive della transizione ecologica, che si inserisce in una strategia più ampia che riconosce come la transizione non debba aggravare le condizioni di chi si trova già in situazioni di vulnerabilità, ma debba piuttosto essere orientata a criteri di equità e inclusione. Questo obiettivo è strettamente connesso all’estensione del Sistema europeo di scambio delle quote di emissione (ETS). Il meccanismo si basa su un principio di tipo cap and trade, che prevede la fissazione di un tetto massimo alle emissioni e l’assegnazione, a pagamento, di diritti di emissione. L’ampliamento del perimetro dell’ETS a settori come il riscaldamento degli edifici e il trasporto stradale comporta potenziali effetti regressivi, poiché le famiglie a basso reddito tendono a vivere in abitazioni meno efficienti dal punto di vista energetico o a dipendere maggiormente dall’uso dell’auto privata. Genera però anche risorse che possono essere utilizzare per contrastare i rischi di iniquità della transizione. ll Fondo sociale per il clima è uno strumento di compensazione e prevenzione, destinato a mitigare l’impatto sociale delle politiche climatiche. I Piani sociali per il clima elaborati a livello nazionale costituiscono il principale strumento di attuazione di questo approccio. In particolare, viene posta attenzione all’accesso a servizi essenziali quali l’energia, i trasporti, l’abitazione e i servizi di cura, affinché le politiche ambientali non entrino in contraddizione con i diritti sociali, ma contribuiscano a rafforzarli.
Un elemento centrale di questa impostazione è l’integrazione tra politiche. Il Fondo Sociale per il Clima, le politiche di coesione, i fondi strutturali e gli strumenti nazionali di investimento dovrebbero operare in modo coerente, superando una logica a compartimenti stagni che ha spesso separato interventi ambientali e sociali. In questo senso, la transizione ecologica viene concepita non come un ambito settoriale, ma come un processo trasversale che richiede coordinamento tra livelli di governo e tra diverse aree di policy. Un ulteriore principio rilevante è quello dell’addizionalità: le risorse del Fondo sociale per il clima dovrebbero essere aggiuntive rispetto a quelle già esistenti e non sostitutive. L’efficacia dello strumento dipende infatti dalla capacità di generare nuovi investimenti, piuttosto che da semplici riallocazioni contabili. Le criticità emerse nell’elaborazione e nell’impostazione di alcuni piani nazionali mostrano come questo principio non sia sempre pienamente rispettato, evidenziando la necessità di rafforzare la qualità della progettazione e la partecipazione degli attori sociali. Nel complesso, il Fondo sociale per il clima offre un modello interessante non solo per gli obiettivi che si propone, ma anche per la governance multilivello e partecipativa. La sua efficacia dipende tuttavia dalla concreta attuazione, dalla coerenza con le altre politiche europee e nazionali e dalla capacità di mantenere al centro l’obiettivo di una transizione ecologica che sia anche socialmente giusta.
Arrivando specificamente al tema della fiscalità, di cui abbiamo in parte già parlato, l’euro, in quanto moneta condivisa, continua a operare in assenza di un vero sistema fiscale europeo, lasciando aperta una frattura strutturale: da un lato una politica monetaria integrata, dall’altro nessuna leva fiscale comune per affrontare disuguaglianze, crisi o investimenti pubblici di lungo periodo. È ancora possibile immaginare un’Europa sociale, capace di sostenere un welfare condiviso, una transizione ecologica giusta e una politica redistributiva efficace, senza affrontare il nodo irrisolto della fiscalità comune?
Un progetto di Europa sociale non può avanzare in modo credibile senza affrontare il nodo della fiscalità comune. L’abbiamo detto: con un bilancio europeo di poco più dell’1% del reddito nazionale europeo si può fare ben poco. L’assenza di una leva fiscale europea pienamente sviluppata rappresenta una frattura strutturale dell’Unione: a una politica monetaria integrata non corrisponde un’analoga capacità fiscale in grado di sostenere politiche redistributive, investimenti di lungo periodo e risposte coordinate alle crisi. L’Unione Europea dovrebbe muoversi su due piani complementari. Da un lato, come ho già detto aumentare le risorse proprie. Al riguardo, segnalo una interessante proposta appena formulata del Movimento europeo. Dall’altro lato, bisogna continuare con più forza nella strada intrapresa di tassazione delle multinazionali, sulla base del Pilastro 2 e nel contrasto ai paradisi fiscali. Anche la proposta di tassazione patrimoniale sui più ricchi dovrebbe trovare attenzione.
Dal punto di vista tecnico, esistono già le conoscenze e le tecnologie necessarie per individuare i capitali e contrastare efficacemente l’elusione e l’evasione fiscale. E, comunque, esistono vie per limitare i rischi di emigrazione dell’Europa verso altri paesi, ad esempio, seguendo quanto fanno gli Stati Uniti con la exit tax. L’argomento secondo cui una maggiore imposizione a livello europeo comporterebbe inevitabilmente una fuga di capitali risulta quindi meno convincente sul piano fattuale. Il principale ostacolo resta di natura politica: la persistente sovranità fiscale degli Stati membri, unita alla diffidenza verso forme di tassazione condivisa, limita la possibilità di adottare strumenti comuni.
In Europa, inoltre, la competenza in materia fiscale, resta a soggetta alla regola dell’unanimità tra gli Stati membri, rendendo estremamente complesso qualsiasi avanzamento significativo. I tentativi di armonizzazione della base imponibile delle imprese e di contrasto alle pratiche fiscali aggressive mostrano come il progresso in questo ambito sia lento e frammentato. Al contempo, contesto politico incide. La diffusione di orientamenti nazionalisti e la diffidenza verso un aumento della pressione fiscale a livello europeo riducono lo spazio politico per riforme ambiziose. Tuttavia, le esigenze legate alla politica industriale, alla transizione ecologica e al rafforzamento delle politiche sociali richiedono un livello di finanziamento che difficilmente può essere garantito senza un rafforzamento della dimensione fiscale europea.
L’intervista a Elena Granaglia è stata scritta da Daniele Molteni, in collaborazione con Pandora Rivista.